Leinenzwang
In vielen Städten und Gemeinden ist ein grundsätzlicher Leinenzwang angeordnet, der unabhängig von der individuellen Gefährlichkeit des Hundes zu beachten ist. Über den Umfang, den Ursprung und die Konsequenzen der Nichtbeachtung des Leinenzwangs herrscht oftmals noch Unsicherheit.
Die Rechtsgrundlagen
In Niedersachsen kann ein Leinenzwang auf unterschiedlichen und nebeneinander anwendbaren Rechtsgrundlagen beruhen.
Die allgemeine Verordnung – Leinenzwang für alle Hunde
Im allgemeinen Polizeirecht findet sich eine Ermächtigungsgrundlage (§ 55 des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung – Nds. SOG, Nds. GVBl. 2003, 414), um auf der Grundlage des ortsbezogenen Gemeinderechts eine allgemeingültige Verordnung zu erlassen, in der der grundsätzliche Leinenzwang für alle Hunde angeordnet werden kann.
„§ 55 Verordnungsermächtigung
(1) Zur Abwehr abstrakter Gefahren werden zum Erlass von Verordnungen ermächtigt:
1. die Gemeinden für ihren Bezirk oder für Teile ihres Bezirks,
2. die Landkreise für ihren Bezirk oder für Teile des Bezirks, an denen mehr als eine Gemeinde beteiligt ist,
3. die Polizeidirektionen für ihren Bezirk oder für Teile des Bezirks, an denen mehr als ein Landkreis oder eine kreisfreie Stadt beteiligt ist,
4. das für Inneres zuständige Ministerium und im Einvernehmen mit ihm die Fachministerien für das Land oder für Teile des Landes, an denen mehr als ein Bezirk einer Polizeidirektion beteiligt ist.
(2) Die Gemeinden und Landkreise erlassen die Verordnungen nach den für Satzungen geltenden Vorschriften. (…).“
Der Wortlaut der Vorschrift zeigt, dass für den Erlass einer solchen Verordnung eine sog. „abstrakte Gefahr“ notwendig ist. Hierunter ist nach § 2 Nr. 1 Nds. SOG eine „nach allgemeiner Lebenserfahrung oder den Erkenntnissen fachkundiger Stellen mögliche Sachlage, die im Fall ihres Eintritts eine Gefahr darstellt“. Keine Voraussetzung ist damit eine bereits bestehende, konkrete oder gegenwärtige Gefahr. Notwendig wird damit für den Verordnungsgeber eine Prognose über die Gefährlichkeit eines bestimmten Verhaltens, hier das Nicht-Anleinen eines Hundes in der Öffentlichkeit.
Diese Einschätzung ist Gegenstand von gerichtlichen Verfahren geworden, in denen unter anderem diese Prognoseeinschätzung angegriffen wurde.
Hierzu hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 27.01.2005 (Az.: 11 KN 38/04) entschieden, dass ein bloßes subjektives Unsicherheitsgefühl der Bürger, das nicht der tatsächlichen Gefährdung entspricht, nicht ausreichend ist, um einen generellen Leinenzwang für die gesamte geschlossene Ortslage zu normieren.
Der angeordnete Leinenzwang – Leinenzwang für einen gefährlichen Hund
Anders als bei dem allgemeinen Leinenzwang, der auf Ortsrecht beruht und gegenüber allen Hunden gültig ist, kann der Leinenzwang (wie auch die Maulkorbpflicht) für einzelne Hunde besonders behördlich angeordnet werden.
Rechtsgrundlage
Die Rechtsgrundlage für eine derartige Anordnung der zuständigen Behörde ist § 13 des Niedersächsischen Gesetzes über das Halten von Hunden:
„§ 13 Sonstige Maßnahmen zur Gefahrenabwehr
(1) Die Behörde kann unbeschadet der Vorschriften dieses Gesetzes nach Maßgabe des Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetzes (NGefAG) die im Einzelfall notwendigen Maßnahmen treffen, um eine von einem Hund ausgehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren.
(2) Die Befugnis der nach § 55 NGefAG zuständigen Behörden, Verordnungen zur Abwehr abstrakter von Hunden ausgehender Gefahren zu erlassen, bleibt unberührt.“
§ 13 Abs. 2 NHundG zeigt, dass die bereits vorgestellte allgemeine Befugnis zum Erlass von ortsrechtlichen Verordnungen unberührt bleiben soll. § 13 Abs. 1 NHundG ermächtigt die zuständige Behörde, nach den Vorschriften des NGefAG (nunmehr Nds. SOG) die im Einzelfall notwendigen Maßnahmen zur Abwehr einer Gefahr zu treffen, die von einem Hund ausgeht.
Auch ohne die ausdrückliche Nennung des Leinenzwangs ist es möglich, auf dieser Ermächtigungsgrundlage einen Leinenzwang anzuordnen. Notwendig hierfür ist die „eine von einem Hund ausgehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit“.
Der Gesetzgeber des NHundG wollte mit dieser Vorschrift nicht nur gefahrenabwehrrechtliche Maßnahmen gegenüber gefährlichen Hunden im Sinne von § 3 Abs. 2 NHundG ermöglichen. Der Gesetzeswortlaut spricht nur „von einem Hund ausgehenden Gefahren für die öffentliche Sicherheit“. So hat das OVG Lüneburg in seinem Beschluss vom 13.08.2009 (Az: 11 ME 287/09) entschieden, dass der Leinenzwang auf der Grundlage des § 13 Abs. 1 NHundG i.V.m. § 11 Nds. SOG unabhängig davon angeordnet werden kann, ob ein Hund gefährlich im Sinne von § 3 NHundG ist. Für die Anordnung eines Leinenzwangs ist es nach der Begründung des Gerichts nicht erforderlich, dass ein Hund bereits durch das Beißen von Menschen oder Tieren oder sonstiges aggressives Verhalten auffällig geworden ist (unter Hinweis auf die Entscheidung des BayVGH vom 13.01.2005, Az: 24 ZB 04.664). Das NHundG ziele, wie sich aus den §§ 1,2 NHundG ergibt, umfassend auf die Abwehr von Gefahren, die durch Hunde jeder Art und den unsachgemäßen Umgang von Menschen und Hunden entstehen können (unter Hinweis auf die Entscheidung des OVG Münster vom 14.02.2005, Az: 5 B 2488/04).
Daher ist es möglich, dass die zuständige Ordnungsbehörde auch gegenüber Haltern von bislang nicht als gefährlich angesehenen Hunden Verwaltungsakte erlässt.
Notwendig ist hierfür eine konkrete Gefahr im Sinne von § 2 Nr. 1 a) Nds. SOG („eine Sachlage, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintreten wird“).
Hier hat es das OVG Lüneburg in seinem Beschluss vom 13.08.2009 (Az: 11 ME 287/09) ausreichen lassen, dass ein Hund durch sein ungestümes Laufen auf ein fremdes Grundstück, ein Zurennen auf andere Hunde und das Verhalten, diese in „Auseinandersetzungen“ zu verwickeln, ohne dass der Halter dies stets und rechtzeitig unterbinden kann. Aufgrund der Würdigung des zugrunde liegenden Sachverhalts kam das Gericht im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu dem Schluss, dass der betreffende Hund, wenn er unangeleint im Freien ausgeführt wird, nicht jederzeit auf akustische Befehle des Halters reagiert und damit von diesem nicht im vollen Umfang kontrolliert werden kann. Sollte der Hund weiter frei herumlaufen, bestünde die Gefahr, dass er auf andere Hunde zurennt und diese Schaden nehmen. Dies gelte besonders im Hinblick darauf, dass es sich um ein großes und schweres Tier handelt. Es sei bekannt, dass sich viele Menschen vor heranlaufenden Hunden gerade dann, wenn diese vergleichsweise groß und schwer sind, fürchten. Dem könne mit Hilfe des Leinenzwangs vorgebeugt werden.
Gesetzlicher Leinenzwang in der Brut- und Setzzeit
Oftmals nicht bekannt ist der bereits aus dem niedersächsischen Gesetz selbst folgende Leinenzwang. So bestimmt § 33 des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung (NWaldLG) vom 21.03.2002 (Nds. GVBl. S. 112, geändert durch Artikel 16 des Gesetzes vom 12. Dezember 2003, geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 16.12.2004 (Nds. GVBl. S. 616) in § 33:
„(1) In der freien Landschaft ist jede Person verpflichtet,
1. dafür zu sorgen, dass ihrer Aufsicht unterstehende Hunde
a) nicht streunen oder wildern und
b) in der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli (allgemeine Brut-, Setz- und Aufzuchtzeit) an der Leine geführt werden, es sei denn, dass sie zur rechtmäßigen Jagdausübung, als Rettungshunde oder von der Polizei, dem Bundesgrenzschutz oder dem Zoll eingesetzt werden, (…)“
(2) Die Feld- und Forstordnungsbehörden können durch Verordnung bestimmen, dass Hunde in der freien Landschaft auch außerhalb der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli an der Leine zu führen sind
1. zum Schutz der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes oder sonstiger wild lebender Tiere vor Beunruhigung durch Festlegung von Schongebieten oder
2. zum Schutz von Erholungssuchenden vor Belästigungen durch frei laufende Hunde auf Grundflächen, die besonderen Formen der Erholung dienen, insbesondere auf Liegewiesen, Spielplätzen und Sportanlagen. (…) “
Mit Ausnahme der in § 33 Abs. 1 Nr. 1 b) NWaldLG genannten Ausnahmen (z.B. Jagdhunde während der Jagdausübung) sind Hunde damit in der Brut- und Setzzeit „in der freien Landschaft“ grundsätzlich an der Leine zu führen. Auch außerhalb dieser Zeit ermächtigt § 33 Abs. 2 NWaldLG die zuständigen Behörden, mittels einer entsprechenden Verordnung (s.o.) einen Leinenzwang anzuordnen. Zu beachten sind hier insbesondere die normierten Tatbestände der Liegewiesen, Spielplätzen und Sportanlagen. Nach dem Wortlaut des Gesetzes sind von dieser Verordnungsermächtigung nur Plätze „in der freien Landschaft“, nicht innerhalb der Ortslage. Für diese Orte kann der örtliche Satzungs- bzw. Verordnungsgeber wiederum einen allgemeinen Leinenzwang erlassen. Hier muss jeweils das jeweilige Ortsrecht des Hundehalters untersucht werden.
Es ist zu betonen, dass ein Verstoß gegen § 33 Abs. 1 oder 2 NWaldLG nach § 42 Abs. 3 NWaldLG als Ordnungswidrigkeit angesehen werden kann. § 42 Abs. 4 NWaldLG sieht im Fall der Zuwiderhandlung ein Bußgeld von bis zu 5.000 € vor.
Rechtsschutzmöglichkeiten
Sowohl gegenüber dem allgemeinen sowie dem individuell angeordneten Leinenzwang sind Rechtsschutzmöglichkeiten gegeben.
Hinsichtlich des allgemeinen durch eine Verordnung angeordneten Leinenzwangs ist die verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gem. § 7 Nds. VwGG möglich. Diese Normenkontrolle ist bei dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht in Lüneburg einzureichen.
Gegen den durch einen Verwaltungsakt angeordneten, individuellen Leinenzwang stehen ebenfalls Rechtsmittel zur Verfügung. Grundsätzlich kann der Verwaltungsakt nach §§ 70 Abs. 1 VwGO zunächst mittels eines Widerspruchs und sodann mit der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO überprüft werden.
